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Réformer les baisses de cotisations sociales ultramarines ?

French reforme of employers’ social contributions for the overseas French departments ?
Nicolas Bauduin, François Legendre et Yannick L’Horty
p. 41-52

Résumés

Afin de simuler les effets d’une réforme permettant, selon eux, d’optimiser la « dépense sociale », les auteurs utilisent une maquette chiffrée construite pour évaluer ex ante le dispositif « Girardin », un dispositif de réduction des cotisations sociales employeurs en vigueur dans les départements d’outre-mer français de 2003 à 2009. Ils recherchent un nouveau barème d’allègements, à coût budgétaire ex ante inchangé, qui permet de maximiser l’effet total sur l’emploi sans pénaliser les hausses de salaires. Leur proposition consiste à redéployer l’aide en direction du travail peu qualifié et des secteurs les plus exposés à la concurrence internationale. Cette proposition s’écarte assez sensiblement de la réforme qui s’est appliquée en 2009. Le chiffrage de ces effets conduit à une hausse de l’emploi de plus de 2 %.

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Texte intégral

1Les quatre départements d'outre-mer français bénéficient d'un régime spécifique d'exonérations de cotisations sociales employeurs mis en place par la loi dite « Perben » en 1994, en même temps que l'alignement progressif du salaire minimum ultra-marin sur celui en vigueur en métropole. Ce dispositif d'exonérations a été modifié à plusieurs reprises : en 2001 (loi d'orientation pour l'outre-mer, dite « Loom »), en 2003 (loi de programme pour l'outre-mer, dite « Lopom » ou aussi loi « Girardin ») et, tout récemment, en 2009 (loi pour le développement économique de l'outre-mer, dite « Lodéom »).

2L'objet de ce travail est de proposer une réforme du dispositif « Girardin » de 2003, dans une autre direction que la « Lodéom ». Le dispositif de 2003 était caractérisé par de fortes spécificités, contrastant notamment avec le régime général des réductions de cotisations sur les bas salaires en vigueur en France depuis 2003 (dispositif dit « Fillon » qui organise une ristourne dégressive de cotisations employeurs s'éteignant à 1,6 × Smic). En effet, le dispositif « Girardin » prévoyait une franchise de cotisations sociales pour 30 points de cotisations dans une limite qui varie de 1,3 à 1,5 × Smic selon les entreprises et / ou les secteurs d’activité (cf. figure 1).

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Figure 1 : Montan...Figure 1 : Montants des réductions de cotisations en fonction du salaire

Figure 1 : Montants des réductions de cotisations en fonction du salaire

Légende Trait plein : dispositif « Girardin » des secteurs à 1,3 × Smic ; trait tiret : dispositif « Girardin » des secteurs à 1,4 × Smic ; trait pointillé : dispositif « Girardin » des secteurs à 1,5 × Smic ; trait plein grisé : dispositif « Fillon » de réduction sur les bas salaires.
Lecture : Pour une rémunération à hauteur du Smic (abscisse égale à 1,0), le montant des réductions de cotisations sociales patronales est de l’ordre de 320 € par mois en métropole, contre 370 € outre-mer ; pour une rémunération égale à 1,3 × Smic (abscisse égale à 1,3), le montant est de l’ordre de 160 € en métropole contre 475 € outre-mer.
Source : Législation sociale en vigueur en 2005, montant du Smic fin 2005 et calculs des auteurs.

4Avec le dispositif « Fillon », le montant des exonérations diminue avec les salaires alors qu’il augmentait, dans le dispositif « Girardin », avec les salaires jusqu’à 1,3, 1,4 ou 1,5 × Smic pour rester ensuite constant. Le régime général des exonérations est ainsi largement ciblé sur les plus bas salaires alors que les réductions de cotisations, dans les Dom, étaient beaucoup plus diffuses, en portant sur l’ensemble des rémunérations. Par contre, dans ces départements, le dispositif était différencié selon la taille des entreprises et selon les secteurs d’activité. L’assiette de l’exonération de charges patronales portait sur 100 % du montant des cotisations de Sécurité sociale, dans la limite d’un montant de rémunération qui variait avec le secteur d’activité et la taille de l’entreprise :

  •  Jusqu’à 1,3 × Smic : entreprises de 10 salariés et moins (tous secteurs d’activité), entreprises du secteur du bâtiment et des travaux publics de 50 salariés et moins, entreprises privées de transport aérien, maritime ou fluvial desservant l’outre-mer (toutes tailles).

  • Jusqu’à 1,4 × Smic : entreprises appartenant aux secteurs suivants : industrie, restauration, presse, production audiovisuelle, énergies renouvelables, nouvelles technologies de l’information et de la communication, pêche, cultures marines, aquaculture et agriculture, y compris les coopératives agricoles et leurs unions, les sociétés d’intérêt collectif agricole, les coopératives maritimes et leurs unions ; et les centres d’appel.

  • Jusqu’à 1,5 × Smic : entreprises du tourisme, de la restauration de tourisme classé et de l’hôtellerie.

  • 1 Dans les Dom, toutes les cotisations patronales de Sécurité sociale sont exonérées, ce qui représen (...)

5Le montant mensuel de ces allègements était compris, en 2005, pour un salarié employé à temps complet, entre 370 € et 550 € selon le niveau de la rémunération, contre 317 € au maximum dans l’allègement Fillon pour les salariés au niveau du Smic1. Le contraste entre le régime métropolitain et le régime ultramarin est prononcé : en métropole, les allègements de charges prennent la forme d’une baisse du coût du travail ciblée plus particulièrement sur les bas salaires et indifférenciée selon les secteurs. C’est l’inverse dans les Dom où l’exonération est différenciée selon les secteurs d’activité et n’est pas ciblée sur les bas salaires.

6En métropole, les allègements conduisent à une baisse de l’ordre de 18 % du coût du travail à hauteur du Smic. Cette baisse s’éteint toutefois rapidement : elle est de l’ordre de 10 % pour une rémunération égale à 1,2 × Smic. Dans les Dom, en revanche, les allègements engendraient une baisse du coût du travail de plus de 20 % à hauteur du Smic ; en outre, l’étendue de cette baisse était beaucoup plus large. Pour les secteurs de l’agriculture et de l’industrie, la baisse était moindre à partir de 1,4 × Smic ; elle ne s’éteignait toutefois que très progressivement puisqu’elle était encore égale à 12 % à hauteur de 2,5 × Smic.

7Les exonérations de cotisations sociales constituent dans les Dom l’une des aides les plus importantes en coût budgétaire et en nombre de salariés concernés. En forte augmentation depuis 2000, le montant des exonérations de cotisations sociales représente plus d’un milliard d’euros en 2006, concerne trois établissements sur quatre dans les Dom et plus de 180 000 salariés sur les 292 000 emplois dans les secteurs concurrentiels recensés par l’Agence centrale des organismes de Sécurité sociale (ACOSS).

8La loi de 2009 dite « Lodéom » atténue quelque peu les spécificités du régime ultra-marin. Elle unifie le plafond des exonérations, en le fixant à 1,4 × Smic ; elle met toutefois en place des secteurs ou zones prioritaires pour lesquels le plafond est alors égal à 1,6 × Smic. Elle organise une dégressivité des réductions en introduisant, comme dans le dispositif « Fillon », une diminution linéaire de la réduction qui s'annule à 3,8 × Smic ; dans les secteurs ou zones prioritaires, la réduction est en forme de palier entre 1,6 × Smic et 2,5 Smic, décroît linéairement à partir de ce dernier seuil et s'éteint à 4,5 Smic. En outre, cette loi réintègre dans le dispositif les grandes entreprises du bâtiment et met en place un régime spécial pour les entreprises de moins 11 salariés avec un palier entre 1,4 × Smic et 2,2 × Smic. Il était attendu de ce nouveau régime une baisse de l'ordre de 8 % du coût budgétaire des exonérations dans les Dom.

9Nous voulons proposer une direction assez différente pour réformer le dispositif « Girardin » en maintenant une assez forte différenciation sectorielle des exonérations, en lien avec les spécificités des économies domiennes, et en réorientant l'aide beaucoup plus nettement en direction des bas salaires. En effet, la loi « Lodéom » écarte du bénéfice de l’aide les rémunérations les plus élevées en organisant une dégressivité des exonérations ; par contre, le montant des réductions reste croissant en fonction du salaire, pour la partie du barème qui est inférieure au seuil de 1,4 × Smic ou de 1,6 × Smic. Nous voulons rationaliser la « dépense sociale » en dessinant un nouveau barème qui, à coût budgétaire ex ante inchangé, maximise les effets favorables des réductions de cotisations sur l'emploi. Pour ce faire, nous réutilisons une maquette qui avait été développée pour évaluer les effets économiques du dispositif de réduction de cotisations ultra-marin ; cette maquette est présentée de manière détaillée dans Bauduin, Legendre et L’Horty(2009).

10Le lecteur trouvera dans Bauduin, Legendre et L’Horty(2010) une présentation non technique de la maquette ainsi que les résultats de quatre exercices de simulation. Nous montrons notamment que la suppression pure et simple du dispositif « Girardin » conduirait à une destruction, à moyen terme, de 15 % des emplois en moyenne pour l’ensemble des Dom. L’effet serait plus prononcé pour le secteur du tourisme (baisse de 35 % de l’emploi), ce secteur étant fortement exposé à la concurrence internationale. La partie de l’économie marchande qui ne bénéficie pas des exonérations de cotisations prévues par le dispositif « Girardin » en pâtirait aussi en raison d’effets d’entraînement entre les secteurs d’activité. Les catégories de main-d’œuvre les plus touchées seraient les catégories des salaires médians, c’est-à-dire celles pour lesquelles la hausse du coût du travail serait la plus forte. Les effets ont une ampleur assez similaire dans chacun des quatre Dom avec des résultats qui sont compris entre 14 et 16 % des emplois. Compte tenu du coût des mesures (un peu plus de 1 milliard d’euros), le coût du dispositif d’exonération est d’environ 23 000 € par emploi créé et par an. Ce chiffre est comparable à celui de l’effet des mesures d’exonération en vigueur en métropole si l’on se réfère au consensus des évaluations disponibles. En outre, il s’agit d’un coût brut qui ne tient pas compte des rentrées de cotisations sociales induites par les créations d’emploi et des moindres sorties de transferts sociaux liés à la baisse du chômage (selon les évaluations métropolitaines, le coût net est à peu près égal à la moitié du coût brut).

11Pour rendre compte de notre tentative d’optimisation de la « dépense sociale », nous revenons dans un premier point sur les spécificités des Dom français, de « petites économies insulaires » ; nous présentons, dans un deuxième point, les traits saillants de notre maquette ainsi que l’étalonnage qui a été retenu ; nous soulignons, dans un dernier point, les effets favorables sur l’emploi qui pourraient être obtenus de l’optimisation du dispositif. Nous trouvons un gain d’emploi particulièrement élevé, de plus de 2 % pour l’ensemble des Dom. Cette évaluation est effectuée en prenant pour base, non le dernier profil institué par la Lodeom, mais celui qui prévalait auparavant, puisqu’il s’agit pour nous d’évaluer une réforme alternative à celle qui a effectivement été mise en œuvre, en raisonnant à budget constant. Selon notre évaluation de la Lodeom (Bauduin, Legendre, L’horty, 2010), la réforme de 2009 est allée de paire avec des économies budgétaires et s’est traduite par un recul de l’emploi de l’ordre de 1,4 %, avec une baisse plus marquée aux deux extrémités de la distribution des salaires.

Les économies des départements d’outre-mer

12Les départements d’outre-mer français sont habituellement considérés comme des « petites économies insulaires » (à l’exception bien évidemment de la Guyane) qui cumuleraient les handicaps suivants : isolement, éloignement par rapport à la métropole, faible étendue des marchés, dépendance liée à une faible diversification économique (spécialisation dans l’agriculture et le tourisme), relations sociales difficiles et, enfin, vulnérabilité aux catastrophes naturelles. Ces handicaps sont bien identifiés. C’est ainsi que le traité d’Amsterdam reconnaît, au sein de l’Union européenne, les sept régions « ultra-périphériques » suivantes :

  • la communauté autonome espagnole des Îles Canaries ;

  • les quatre Dom français : Guadeloupe, Guyane, Martinique et Réunion ;

  • les deux régions autonomes portugaises des Açores et de Madère.

13La Commission européenne pointe les surcoûts liés à « l’ultrapériphérie » mais aussi l’incapacité de ces régions à profiter des facteurs de développement liés à la construction européenne dont notamment une forte intégration économique. Aussi est-il, d’une part, reconnu la légitimité d’aides spécifiques en direction de ces régions et, d’autre part, promu une politique de « grand voisinage » avec les pays géographiquement proches de ces régions « ultrapériphériques ».

14Pour les Dom français, ces aides ne se réduisent pas aux réductions de cotisations sociales patronales. Il faut aussi compter avec un grand nombre de mesures comme par exemple le programme de défiscalisation immobilière de la loi de 2003 : il est ainsi difficile de démêler, dans le secteur du bâtiment et du génie civil, les effets qui proviennent du soutien de l’offre ou de la relance de la demande. C’est une raison supplémentaire pour conduire une évaluation ex ante, puisqu’il est difficile avec une évaluation ex post d’identifier les effets spécifiques des réductions de cotisations sociales lorsqu’elles coïncident avec d’autres mesures.

15Dans le tableau 1, on voit que la Guyane fait exception, au sein des quatre Dom français. La Guyane est immense et faiblement peuplée ; aussi la densité de population y est-elle particulièrement faible. En outre, la présence du Centre national d’études spatiales à Kourou accentue la spécificité de ce Dom où la part de l’industrie dans le produit apparaît beaucoup plus élevée que dans les trois autres Dom. Par contre, dans les trois Dom insulaires, on retrouve bien les traits attendus : exigüité du territoire conduisant à des densités de population importantes, très faible taux d’emploi (presque moitié moindre qu’en métropole), fort taux de chômage et faible niveau de vie.

Tableau 1 : Quelq...Tableau 1 : Quelques chiffres clés des quatre Dom français en comparaison avec la métropole

Tableau 1 : Quelques chiffres clés des quatre Dom français en comparaison avec la métropole

Le taux de natalité est calculé à partir du nombre des naissances en 2009 et de la population en 2007 ; la taille moyenne des établissements est calculée à partir de l’emploi total en 2007 et du nombre d'établissements actifs au 31 décembre 2008.
Sources : Recensement de la population 2007, État-civil 2009, Revenus fiscaux 2008, Bordereaux récapitulatifs de cotisations 2008, Comptes régionaux annuels 2006.

16Les chiffres synthétiques du tableau 1 ne montrent pas toujours la vulnérabilité des Dom, comme par exemple la spécialisation très particulière de l’agriculture. On voit toutefois, par rapport à la métropole, que les établissements sont souvent de plus petite taille, que l’industrie manufacturière est peu développée alors que les poids des secteurs de la construction et des administrations publiques apparaissent particulièrement importants. Nadine Levratto, Bernard Paranque et Luc Tessier (2007) insistent sur les spécificités institutionnelles des Dom, en soulignant les particularités des relations de travail, des modalités de la concurrence entre les entreprises et des formes de l’intervention publique. Ces auteurs mettent toutefois en évidence, à partir de ratios micro-économiques issus de comptes sociaux, que la profitabilité des entreprises domiennes, à taille comparable, n’est en général pas inférieure à celle des entreprises métropolitaines. Ils relèvent cependant la présence d’une frange d’entreprises, dans les Dom, en grande difficulté. Il faut souligner – mais les mouvements sociaux de 2009 se sont chargés de le rappeler – l’âpreté des relations sociales dans les Dom, exacerbée par le niveau élevé du coût de la vie et les difficultés que rencontrent les habitants pour se loger (dont notamment la pénurie de logements sociaux).

17Il reste ainsi une tension forte dans les Dom, entre, d’une part, les volontés de convergence et d’intégration par rapport à la métropole et, d’autre part, de reconnaissance des spécificités ultramarines. Le dispositif d’allègement des cotisations sociales de 2003 est une bonne illustration de cette tension : d’un côté, il consacre un alignement formel avec le régime des prélèvements sociaux métropolitains ; de l’autre côté, il met en place un régime dérogatoire qui serait justifié par les caractéristiques propres à l’ultrapériphérie. Les particularités de ce régime dérogatoire ne sont pas dénuées de justifications économiques. Puisque les DOM constituent des « petites économies ouvertes » et que tous les secteurs d’activité n’ont pas le même degré d’exposition à la concurrence internationale, il est pertinent de concentrer l’aide sur les secteurs les plus exposés, d’autant que les autres secteurs bénéficient de leur supplément d’activité par effet de déversement. Par ailleurs, les catégories de main-d’œuvre sont exposées de façon équivalente aux handicaps que constituent l’éloignement et le caractère de petite économie ouverte. Il est donc moins justifié de différencier le dispositif par catégorie de main-d’œuvre qu’il ne l’est en métropole. De surcroît, un dispositif d’allègement trop ciblé sur les bas salaires peut favoriser la modération salariale, ce qui pénalise la croissance d’économies largement tirées par la consommation.

Une maquette chiffrée ad hoc

18Nous présentons de manière non technique la maquette que nous avions initialement développé pour évaluer ex ante le dispositif de réduction des cotisations sociales de 2003. Une description plus complète figure dans Bauduin, Legendre, L’Horty(2010) tandis qu’une présentation plus technique est disponible dans Bauduin, Legendre, L’Horty(2009).

19Au plan analytique, la maquette repose sur les théories micro-économiques de la demande de travail et de la concurrence imparfaite et sur une modélisation simple des effets d’entraînement entre les secteurs de production. La théorie micro-économique de la demande de travail permet de rendre compte de la façon dont les entreprises utilisent les différentes catégories de main-d’œuvre. Un modèle simple de concurrence imparfaite permet de retracer les conséquences d’une baisse des coûts salariaux unitaires sur le niveau de l’activité. Enfin, les effets d’entraînement permettent, nous semble-t-il, de rendre compte d’une des particularités des Dom : certains secteurs sont singulièrement exposés à la concurrence internationale alors que d’autres secteurs, au contraire, en sont particulièrement abrités.

20Nous distinguons un grand nombre de catégories de main-d’œuvre. La législation de 2003 conduit à réduire le coût du travail pour l’ensemble du personnel, mais dans des proportions qui diffèrent selon le niveau de rémunération. Il n’est donc pas possible de s’en tenir à une modélisation qui distinguerait la main-d’œuvre peu qualifiée et le reste de la main-d’œuvre. Nous retenons finalement neuf catégories de main-d’œuvre, repérées par des seuils en fonction du Smic (cf. la première colonne du tableau 3). Ces seuils correspondent, pour certains, aux seuils du dispositif « Girardin » (comme par exemple 1,3 × Smic, 1,4 × Smic ou 1,5 × Smic). Nous pouvons comme cela facilement calculer la baisse moyenne pour chaque catégorie de main-d’œuvre qui est liée au dispositif. Nous recourons à la théorie de la demande de travail en spécifiant les possibilités de substitution entre ces neuf catégories. Nous supposons que ces possibilités sont d’autant plus élevées que les catégories sont « proches ». Nous sommes ainsi en mesure de retracer des phénomènes de réorganisation de la production à la suite d’une variation différenciée du coût de ces catégories de main-d’œuvre. Nous ne considérons que la substitution entre les différentes catégories de main-d’œuvre ; notre maquette pourrait être enrichie en prenant en compte les phénomènes de substitution entre le capital et le travail, voire avec l’énergie.

21Le cadre de concurrence imparfaite, de son côté, permet d’expliciter les enchaînements consécutifs à la baisse des coûts salariaux unitaires. La baisse différenciée du coût de neuf catégories de main-d’œuvre peut se ramener à une baisse moyenne des coûts salariaux unitaires. Cette dernière se traduit par une baisse du coût unitaire de production qui est répercutée dans le prix de vente, dans une proportion variable selon le secteur et selon le Dom. La baisse du prix de vente conduit à un accroissement des parts de marché ; ces parts sont gagnées soit sur l’économie informelle, soit sur les concurrents dans le reste du monde. Nous qualifions ce canal de transmission d’effet de compétitivité. Cet effet va permettre une augmentation uniforme de l’emploi des différentes catégories de main-d’œuvre.

22Le constat de Levratto, Paranque et Tessier (2007) selon lequel les soldes intermédiaires de gestion ne sont pas particulièrement faibles dans les Dom est compatible avec notre modélisation. Nous utilisons un modèle de concurrence imparfaite qui met bien en évidence le fait que les entreprises utilisent leur pouvoir de marché pour fixer des prix de vente élevés. Le modèle prévoit toutefois que les baisses des coûts marginaux de production (que nous assimilons aux coûts unitaires de production) sont répercutées dans les prix de vente dans le but de gagner des parts de marché. Il n’est donc pas incohérent d’observer des taux de marge élevés d’une part et de supposer, d’autre part, une telle répercussion des baisses de cotisations sociales dans les prix de vente. Par ailleurs, il pourrait être supposé une forme implicite de partage des bénéfices de l’aide publique : une partie de l’allègement de cotisations pourrait être distribuée aux salariés sous la forme d’une augmentation des salaires. Nous ne retenons pas une telle hypothèse : la situation des marchés du travail dans les Dom ne permet guère de supposer que les salariés disposent d’une grande capacité à obtenir une telle forme d’augmentation des salaires.

23Nous représentons ces deux canaux de transmission dans la figure 2. L’ampleur des effets de substitution entre les catégories de main-d’œuvre dépend de la variation relative des coûts d’usage entre chaque catégorie et de leurs possibilités techniques de substitution. Aussi la réorganisation de la production peut-elle conduire à une baisse de l’emploi d’une catégorie de main-d’œuvre même si son coût diminue. Par contre, l’effet de compétitivité conduit à une hausse de l’emploi de toutes les catégories de main-d’œuvre.

Figure 2 : Effets...Figure 2 : Effets de substitution et de compétitivité à la suite d’une baisse différenciée du coût du travail pour différentes catégories de main-d’œuvre

Figure 2 : Effets de substitution et de compétitivité à la suite d’une baisse différenciée du coût du travail pour différentes catégories de main-d’œuvre

24Pour retracer les spécificités des « petites économies insulaires », nous avons introduit dans la maquette des effets d’entraînement entre différents secteurs d’activité. Ces économies sont très ouvertes pour certains secteurs, très fermées pour d’autres. Le dispositif « Girardin » de 2003 prévoyait d’ailleurs des aides différenciées selon le secteur d’activité, en fonction de son degré d’ouverture. Nous avons donc opéré un découpage du secteur marchand en six secteurs, à la fois en fonction du degré d’ouverture mais aussi en fonction du régime d’exonération que prévoit le dispositif « Girardin ». Il s’agit, là encore, de trouver un compromis entre la nécessité de respecter les singularités du dispositif tout en retraçant des mécanismes économiques pertinents. L’analyse du dispositif « Girardin » implique de distinguer quatre classes d’établissement pour les trois régimes de réductions de cotisations et pour le régime de droit commun. Nous retenons finalement six secteurs pour spécifier au mieux les effets d’entraînements. Ces six secteurs sont présentés dans le tableau 2.

Tableau 2 : Les s...Tableau 2 : Les six secteurs retenus

Tableau 2 : Les six secteurs retenus

Sources : Acoss et Insee.

25Les effets d’entraînement sont hiérarchisés : nous supposons une dynamique récursive qui prend son départ dans le secteur le plus exposé, qui est aussi celui qui est le plus aidé, et qui s’achève dans le secteur le plus abrité. Le fonctionnement de ces effets est représenté dans la figure 3 où, pour simplifier, nous considérons seulement trois secteurs. Le secteur 1 est le plus exposé et le secteur 3 le plus abrité. La maquette est simulée en séquence. Pour le secteur 1, le plus exposé à la concurrence internationale, la réduction des cotisations sociales employeurs, via les effets de substitution et de compétitivité, conduit à un surcroît de revenus dans ce secteur, qu’il s’agisse d’un surcroît de salaires ou d’un surcroît de profits. Ce surcroît de revenus va alors conduire à un déplacement du niveau de la demande qui s’adresse à tous les secteurs situés en aval. Le dernier secteur, le plus abrité, va donc bénéficier à plein de ces effets d’entraînement puisque qu’il profite du « déversement » de tous les secteurs situés en amont. Nous ne considérons pas les effets induits de ce secteur vers les autres secteurs, et ce pour deux raisons : il ne bénéficie pas ou peu des baisses de cotisations sociales et le niveau d’activité des secteurs les plus exposés dépend surtout de l’état de la demande mondiale et pas ou peu de l’activité intérieure des secteurs abrités.

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Figure 3 : Effets...Figure 3 : Effets d’entraînement hiérarchisés entre les secteurs

Figure 3 : Effets d’entraînement hiérarchisés entre les secteurs

27Nous avons retenu ainsi une modélisation très simple, où il est particulièrement facile de calculer les effets : il suffit de simuler la maquette en séquence, pour chaque secteur en commençant par le secteur le plus exposé, et, pour chaque secteur, de calculer les effets du dispositif « Girardin » pour chaque catégorie de main-d’œuvre. A partir des Déclarations annuelles de données sociales, nous obtenons, pour chaque Dom et pour chaque secteur, le niveau d’emploi de chaque catégorie de main-d’œuvre ainsi que la part de son coût dans le coût salarial total. Il nous faut donner une valeur (c’est-à-dire étalonner la maquette) à un grand nombre de paramètres, pour chaque secteur : l’élasticité de la demande au prix, le degré d’homogénéité de la fonction de production, les éléments de la matrice des élasticités de substitution entre les catégories de main-d’œuvre. Il nous faut enfin fixer les paramètres qui spécifient les effets d’entraînements. L’étalonnage de la maquette est détaillé dans Bauduin, Legendre, L’Horty (2009).

Mieux cibler les baisses de cotisations sociales ?

28Nous proposons de reprofiler le dispositif « Girardin » dans des directions qui ne sont pas celles prises par la « Lodéom ». Nous voulons, tout d’abord, annuler les exonérations pour les salaires les plus élevés. Pour ne pas créer d’effets de seuil et ne pas pénaliser brutalement les entreprises qui emploient une main-d’œuvre très qualifiée, nous nous proposons d’introduire de la dégressivité selon un schéma linéaire en retenant un plafond de 6 × Smic comme seuil d’extinction des réductions. Nous maintenons ainsi un caractère assez largement universel à notre proposition. La « Lodéom », de son côté, organise une extinction plus rapide des exonérations en fixant le seuil à 3,8 × Smic ou à 4,5 × Smic.

29Ensuite, nous simplifions le dispositif en ne retenant plus que deux domaines d’éligibilité : d’un côté, les secteurs dont le plafond antérieurement était fixé à 1,4 × Smic ou à 1,5 × Smic ; de l’autre côté, le secteur anciennement à 1,3 × Smic.

  • 2 Les données sont relatives à l’année 2005 ; les chiffres, dans cette étude, ont ainsi trait à la ré (...)

30Enfin, par tâtonnement, nous recherchons les paramètres d’une réforme dont le coût budgétaire, ex ante, est égal au coût du dispositif « Girardin ». Nous fixons à 400 € par mois à hauteur du Smic le montant des réductions dans les secteurs anciennement à 1,3 × Smic2. Ce montant doit être comparé à 370 €, le montant des réductions à hauteur du Smic dans le dispositif « Girardin ». Notre proposition conduit ainsi à abaisser, pour les plus bas salaires, le coût du travail dans ces secteurs. Cette baisse est notamment rendue possible par l’introduction de la dégressivité des exonérations.

31Nous trouvons alors qu’un montant de 645 € par mois dans les secteurs anciennement à 1,4 ou à 1,5 × Smic conduit à un coût budgétaire ex ante inchangé des baisses de cotisation. Ce montant est particulièrement élevé ; il va en particulier au-delà du montant des cotisations de Sécurité sociale à la charge des employeurs à hauteur du Smic. Notre proposition conduit ainsi à élargir le périmètre des exonérations en les faisant aussi porter, par exemple, sur des cotisations patronales au régime d’assurance chômage.

32Sur la figure 4, nous avons porté, en fonction du niveau du salaire, les montants des réductions pour, d’une part, le dispositif « Girardin » et, d’autre part, notre proposition. On voit que nous sommes parvenus à dessiner un système d’exonération en forme de franchise, largement forfaitaire, avec le maintien d’une assez forte différenciation sectorielle et l’introduction d’une dégressivité modérée. Cette dernière est telle qu’il est peu probable qu’elle puisse engendrer des effets de trappe à bas salaires. Enfin, notre proposition est particulièrement simple ; elle est complètement définie par les deux domaines d’éligibilité et par trois paramètres : les deux montants de réductions à hauteur du Smic (respectivement 400 et 645 €) et le point de sortie (6 × Smic).

Figure 4 : Montan...Figure 4 : Montants des exonérations de cotisations en fonction du salaire

Figure 4 : Montants des exonérations de cotisations en fonction du salaire

Légende : Trait plein : dispositif « Girardin » des secteurs à 1,3 × Smic ; Trait tiret : dispositif « Girardin » des secteurs à 1,4 × Smic ; Trait pointillé : dispositif « Girardin » des secteurs à 1,3 × Smic ; Trait plein grisé : notre proposition pour les secteurs antérieurement à 1,3 × Smic ; Trait tiret grisé : notre proposition pour les secteurs antérieurement à 1,4 ou 1,5 × Smic.
Lecture : Pour une rémunération à hauteur du Smic (abscisse égale à 1,0), le montant des allégements de cotisations sociales patronales est de l’ordre de 370 euros outre-mer ; dans notre proposition, le montant serait de 400 euros pour les secteurs antérieurement à 1,3 × Smic, il serait de 645 euros pour les secteurs antérieurement à 1,4 ou 1,5 × Smic.
Source : Législation sociale en vigueur en 2005, montant du Smic fin 2005 et calculs des auteurs

33Sur la figure 5, nous représentons les conséquences sur le coût du travail de notre proposition par rapport au dispositif « Girardin ». On y voit que celle-ci engendre des baisses sensibles du coût du travail pour les bas salaires dans les secteurs anciennement à 1,4 ou à 1,5 × Smic, de l’ordre de 20 %. Dans les secteurs anciennement à 1,3 × Smic, l’introduction de la dégressivité entraîne, à partir du seuil de 1,3 × Smic, une hausse du coût du travail qui apparaît, en termes relatifs, presque constante ; cette hausse est de l’ordre de 5 % du coût du travail. Les exonérations sont ainsi réorientées d’une part en direction de la main-d’œuvre la moins qualifiée et, d’autre part, en direction des secteurs les plus exposés à la concurrence internationale ; ce redéploiement de l’aide s’effectuant à budget constant. Cette proposition illustre aussi l’ampleur des marges de manœuvre obtenues en faisant sauter la contrainte qui interdit aux réductions d’être supérieures aux montants des seules cotisations de Sécurité sociale.

Figure 5 : Variat...Figure 5 : Variation du coût du travail qui résulterait de notre proposition par rapport au dispositif « Girardin »(en %)

Figure 5 : Variation du coût du travail qui résulterait de notre proposition par rapport au dispositif « Girardin »(en %)

Légende :Trait plein : dans les secteurs à 1,3 × Smic ; Trait tiret : dans les secteurs à 1,4 × Smic ; Trait pointillé : dans les secteurs à 1,5 × Smic.
Lecture : Pour une rémunération à hauteur du Smic (abscisse égale à 1,0), notre proposition conduirait à une baisse du coût de travail de l’ordre de 2,5 % dans les secteurs à 1,3 × Smic et de l’ordre de 20 % dans les secteurs à 1,4 ou 1,5 × Smic par rapport au dispositif « Girardin ».
Source : Législation sociale en vigueur en 2005, montant du Smic fin 2005 et calculs des auteurs.

34Les conséquences d’une telle réforme, telles qu’elles sont appréhendées par notre maquette, sont portées dans le tableau 3. Globalement, le redéploiement des allégements apparaît particulièrement favorable à l’emploi : nous chiffrons à plus de 2 % le gain, en termes d’emploi, que notre réforme pourrait apporter par rapport au dispositif qui était en vigueur jusqu’en 2009. Ce résultat est la conséquence de deux mécanismes : les aides sont un peu plus concentrées vers la main-d’œuvre à bas salaires, ce qui est bénéfique pour l’emploi, à budget donné ; d’autre part, les aides sont redéployées vers les secteurs les plus exposés où l’activité est la plus sensible à la compétitivité prix et où les effets de déversement vers les autres secteurs sont les plus importants, ce qui est également bénéfique pour l’emploi à budget donné.

Tableau 3 : Effet...Tableau 3 : Effets sur l’emploi dans l’ensemble des Dom (en %) de notre proposition, par catégorie de main-d’œuvre et par secteur

Tableau 3 : Effets sur l’emploi dans l’ensemble des Dom (en %) de notre proposition, par catégorie de main-d’œuvre et par secteur

Lecture : L’intitulé « Tour. » désigne les secteurs du tourisme dans un sens large ; « Ind. » les secteurs de l’industrie manufacturière ; « Agr. » les secteurs de l’agriculture ; « PE » le groupe des entreprises de moins de 10 salariés ; « BTC » les secteurs du bâtiment, des transports et des communications ; « REM » le reste de l’économie marchande (qui bénéficie du régime de droit commun, c’est-à-dire le dispositif d’allègement « Fillon »). Dans chaque secteur, le premier chiffre donne l’effet total, y compris les emplois induits par les effets d’entrainement entre les secteurs ; le second chiffre donne un effet partiel, celui qui résulte seulement des effets de substitution entre les catégories de main-d’œuvre et des effets de compétitivité.
Source : DADS et calcul des auteurs.

35Notons que notre proposition de réforme conduirait, dans tous les secteurs, à une baisse du coût du travail pour la première catégorie de main-d’œuvre, celle dont la rémunération est inférieure à 1,1 × Smic. Dans le tableau 3, on voit que le niveau d’emploi de cette catégorie de main-d’œuvre croît dans tous les secteurs. Cette croissance résulte de l’effet de substitution. C’est là encore cet effet de substitution qui conduit à ce que les pertes d’emploi les plus importantes affectent, en général, les catégories de main-d’œuvre dont le coût du travail a le plus augmenté.

36Les effets ne sont pas nécessairement triviaux. Par exemple, on observe une baisse du niveau d’emploi de la troisième catégorie de main-d’œuvre dans l’agriculture, une baisse de 1 %. Pourtant, notre réforme conduit, dans ce secteur et pour cette catégorie de main-d’œuvre, à une baisse du coût du travail qui devrait normalement conduire à une hausse de l’emploi. L’effet obtenu est la résultante des effets de substitution avec toutes les autres catégories de main-d’œuvre. Aussi l’effet total est-il négatif parce que les baisses de coût sont plus encore importantes pour les deux premières catégories de main-d’œuvre. Notre maquette retrace ainsi des effets de substitution tout au long des différentes qualifications du travail.

37L’effet de compétitivité est plus particulièrement marqué dans les secteurs du tourisme et de l’agriculture. Le redéploiement de l’aide au profit de ces secteurs, par le gain de parts de marché à la suite de la baisse des coûts de production unitaires et des prix de vente, engendre un surcroît sensible de l’activité.

38Ces effets d’entraînement conduisent à nuancer les enseignements que délivrerait l’examen des seuls effets de « premier tour ». Par exemple, les secteurs du bâtiment, des transports et des communications sont a priori des secteurs perdants. Le premier chiffre dans chaque colonne donne la conséquence de notre proposition au total, y compris ces effets d’entraînement. Dans ces secteurs, le second chiffre est égal à -2 % ; par contre, le premier chiffre est égal à -1 %. Les effets d’entraînement permettent de diviser par deux les pertes d’emploi de ces secteurs. La prise en compte des effets d’entraînement vient alors souligner que des secteurs dont l’aide serait réduite ne sont pas nécessairement perdants à la réforme. Il serait même possible de rechercher une réforme pareto-optimale où aucun secteur ne serait perdant.

39Ces résultats agrégés sont décomposés pour chaque département dans les quatre tableaux présentés en annexe (Voir fichiers des Tableaux 4 à 7 en Document annexe). On constate que les effets de la réforme sont assez différenciés selon les territoires. La réforme produit les effets les plus favorables en Martinique, avec une hausse de l’emploi total qui dépasse 3 %, et les moins bénéfiques en Guyane, où la hausse de l’emploi total est de seulement 1,3 %. En Guadeloupe et à la Réunion, les résultats sont intermédiaires et proches de la moyenne des quatre DOM, avec une hausse de l’emploi qui atteint respectivement 2,2 et 2 %. Dès lors que la réforme que nous proposons est la même dans les quatre départements, ces différences entre départements s’expliquent pour l’essentiel par les différences de structures sectorielles de l’emploi. Par exemple, la Guyane est désavantagée par la réforme, relativement aux autres départements, parce que la part du tourisme dans l’emploi y est moins élevée et que ce secteur est le plus favorisé par la réforme. Les différences entre départements s’expliquent aussi par les différences dans les distributions de salaires au sein de chaque secteur. La Martinique est avantagée relativement à la Guadeloupe, parce que la part des bas salaires au sein de l’agriculture y est plus élevé, et que les salaires les plus bas sont ceux qui vont le plus bénéficier du surcroît d’exonération de charges dans la réforme que nous proposons. Les différences entre les DOM pour chaque secteur d’activité, considéré de façon isolée, reflètent ces différences de distributions de salaire intra-sectorielles.

40Au-delà de ces différences entre DOM, on constate néanmoins que dans chaque département, sans exception, la réforme bénéficie de façon prépondérante aux emplois les moins bien rémunérés. On constate également que dans chaque département la réforme profite le plus au secteur du tourisme, et dans une moindre mesure, à l’agriculture et à l’industrie. Les redistributions entre secteurs et entre niveaux de salaires qui sont liées au nouveau barème d’exonération de cotisations employeur produisent donc les effets attendus dans chacun des départements.


41Des marges de manœuvres existent pour améliorer l’efficacité du dispositif ultra-marin de réductions des cotisations sociales employeurs avec la même « dépense sociale ». Dans le dispositif « Girardin » de 2003, le montant des exonérations est croissant en fonction du salaire jusqu’à un certain seuil, seuil qui dépend du secteur d’activité et / ou de la taille de l’entreprise. Il est pourtant possible de bien mieux cibler les réductions sur les travailleurs peu qualifiés et sur les secteurs les plus exposés à la concurrence internationale en dessinant un nouveau barème.

42Notre proposition a pour premier avantage la simplicité. Le dispositif est entièrement défini par trois paramètres : le montant des exonérations dans les deux secteurs à hauteur du Smic (respectivement, en 2005, 400 et 645 €) et le seuil d’extinction (6 × Smic). Ces paramètres ont été fixés par tâtonnement, pour engendrer ex ante un coût budgétaire exactement égal à celui du dispositif « Girardin ». Nous dessinons ainsi un système d’exonération en forme de franchise, largement forfaitaire, avec le maintien d’une assez forte différenciation entre les secteurs abrités et les secteurs les plus exposés à la concurrence, répondant aux spécificités des Dom par rapport à la métropole, et l’introduction d’une dégressivité modérée, peu susceptible d’engendrer des effets de trappe à bas salaires. Ce redéploiement de l’aide engendrerait de fortes baisses du coût du travail à hauteur du Smic, de l’ordre de 20 % dans le second secteur. Cela impliquerait, toutefois, de mettre en œuvre des allègements allant au-delà des seules cotisations employeurs de Sécurité sociale et mettre en place un système de compensation des exonérations en direction, par exemple, de l’Assurance chômage.

43La maquette chiffrée que nous avions développée pour évaluer le dispositif « Girardin » est réutilisée pour chiffrer les conséquences de notre proposition. Nous mettons en évidence un gain particulièrement élevé, de plus de 2 % pour l’ensemble des Dom. Quelques secteurs perdent à cette réforme ; il en est ainsi des secteurs de la construction ou des petites entreprises. Les pertes sont cependant atténuées quand les effets d’entraînement entre les secteurs sont pris en compte, comme notre maquette s’y emploie.

44Nous mobilisons une représentation très simple des économies domiennes qui spécifie un nombre de canaux limité pour retracer les effets économiques des réductions de cotisations sociales employeurs. Il nous semble qu’une modèle plus complet et plus détaillé ne serait pas en mesure de remettre en cause le principal enseignement de ce travail : le dispositif d’exonération des cotisations sociales en vigueur dans les Dom pourrait être réformé dans le sens d’une beaucoup plus grande efficacité.

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Bibliographie

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Document annexe

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Notes

1 Dans les Dom, toutes les cotisations patronales de Sécurité sociale sont exonérées, ce qui représente un taux d’environ 30 % alors que la loi Fillon retenait un taux de 26 % à hauteur du Smic pour les allègements sur les bas salaires jusqu'au 1er juillet 2007, ce taux étant maintenant porté à 28,1 % pour les entreprises de moins de 20 salariés.

2 Les données sont relatives à l’année 2005 ; les chiffres, dans cette étude, ont ainsi trait à la réglementation de l’année 2005.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Montants des réductions de cotisations en fonction du salaire
Légende Légende Trait plein : dispositif « Girardin » des secteurs à 1,3 × Smic ; trait tiret : dispositif « Girardin » des secteurs à 1,4 × Smic ; trait pointillé : dispositif « Girardin » des secteurs à 1,5 × Smic ; trait plein grisé : dispositif « Fillon » de réduction sur les bas salaires.Lecture : Pour une rémunération à hauteur du Smic (abscisse égale à 1,0), le montant des réductions de cotisations sociales patronales est de l’ordre de 320 € par mois en métropole, contre 370 € outre-mer ; pour une rémunération égale à 1,3 × Smic (abscisse égale à 1,3), le montant est de l’ordre de 160 € en métropole contre 475 € outre-mer.Source : Législation sociale en vigueur en 2005, montant du Smic fin 2005 et calculs des auteurs.
URL http://travailemploi.revues.org/docannexe/image/4968/img-1.png
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Titre Tableau 1 : Quelques chiffres clés des quatre Dom français en comparaison avec la métropole
Légende Le taux de natalité est calculé à partir du nombre des naissances en 2009 et de la population en 2007 ; la taille moyenne des établissements est calculée à partir de l’emploi total en 2007 et du nombre d'établissements actifs au 31 décembre 2008.Sources : Recensement de la population 2007, État-civil 2009, Revenus fiscaux 2008, Bordereaux récapitulatifs de cotisations 2008, Comptes régionaux annuels 2006.
URL http://travailemploi.revues.org/docannexe/image/4968/img-2.png
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Titre Figure 2 : Effets de substitution et de compétitivité à la suite d’une baisse différenciée du coût du travail pour différentes catégories de main-d’œuvre
URL http://travailemploi.revues.org/docannexe/image/4968/img-3.png
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Titre Tableau 2 : Les six secteurs retenus
Légende Sources : Acoss et Insee.
URL http://travailemploi.revues.org/docannexe/image/4968/img-4.png
Fichier image/png, 11k
Titre Figure 3 : Effets d’entraînement hiérarchisés entre les secteurs
URL http://travailemploi.revues.org/docannexe/image/4968/img-5.png
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Titre Figure 4 : Montants des exonérations de cotisations en fonction du salaire
Légende Légende : Trait plein : dispositif « Girardin » des secteurs à 1,3 × Smic ; Trait tiret : dispositif « Girardin » des secteurs à 1,4 × Smic ; Trait pointillé : dispositif « Girardin » des secteurs à 1,3 × Smic ; Trait plein grisé : notre proposition pour les secteurs antérieurement à 1,3 × Smic ; Trait tiret grisé : notre proposition pour les secteurs antérieurement à 1,4 ou 1,5 × Smic. Lecture : Pour une rémunération à hauteur du Smic (abscisse égale à 1,0), le montant des allégements de cotisations sociales patronales est de l’ordre de 370 euros outre-mer ; dans notre proposition, le montant serait de 400 euros pour les secteurs antérieurement à 1,3 × Smic, il serait de 645 euros pour les secteurs antérieurement à 1,4 ou 1,5 × Smic. Source : Législation sociale en vigueur en 2005, montant du Smic fin 2005 et calculs des auteurs
URL http://travailemploi.revues.org/docannexe/image/4968/img-6.png
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Titre Figure 5 : Variation du coût du travail qui résulterait de notre proposition par rapport au dispositif « Girardin »(en %)
Légende Légende :Trait plein : dans les secteurs à 1,3 × Smic ; Trait tiret : dans les secteurs à 1,4 × Smic ; Trait pointillé : dans les secteurs à 1,5 × Smic.Lecture : Pour une rémunération à hauteur du Smic (abscisse égale à 1,0), notre proposition conduirait à une baisse du coût de travail de l’ordre de 2,5 % dans les secteurs à 1,3 × Smic et de l’ordre de 20 % dans les secteurs à 1,4 ou 1,5 × Smic par rapport au dispositif « Girardin ».Source : Législation sociale en vigueur en 2005, montant du Smic fin 2005 et calculs des auteurs.
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Titre Tableau 3 : Effets sur l’emploi dans l’ensemble des Dom (en %) de notre proposition, par catégorie de main-d’œuvre et par secteur
Légende Lecture : L’intitulé « Tour. » désigne les secteurs du tourisme dans un sens large ; « Ind. » les secteurs de l’industrie manufacturière ; « Agr. » les secteurs de l’agriculture ; « PE » le groupe des entreprises de moins de 10 salariés ; « BTC » les secteurs du bâtiment, des transports et des communications ; « REM » le reste de l’économie marchande (qui bénéficie du régime de droit commun, c’est-à-dire le dispositif d’allègement « Fillon »). Dans chaque secteur, le premier chiffre donne l’effet total, y compris les emplois induits par les effets d’entrainement entre les secteurs ; le second chiffre donne un effet partiel, celui qui résulte seulement des effets de substitution entre les catégories de main-d’œuvre et des effets de compétitivité.Source : DADS et calcul des auteurs.
URL http://travailemploi.revues.org/docannexe/image/4968/img-8.png
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Pour citer cet article

Référence papier

Nicolas Bauduin, François Legendre et Yannick L’Horty, « Réformer les baisses de cotisations sociales ultramarines ? », Travail et Emploi, 125 | 2011, 41-52.

Référence électronique

Nicolas Bauduin, François Legendre et Yannick L’Horty, « Réformer les baisses de cotisations sociales ultramarines ? », Travail et Emploi [En ligne], 125 | janvier-mars 2011, mis en ligne le 12 janvier 2012, consulté le 24 mai 2017. URL : http://travailemploi.revues.org/4968 ; DOI : 10.4000/travailemploi.4968

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Auteurs

Nicolas Bauduin

Nicolas Bauduin est décédé le 11 mars 2010 à l'âge de 31 ans. Il était alors membre de Iéseg, de l’Équipe et du CEE. Ses co-auteurs, François Legendre et Yannick L’Horty, lui dédient ce travail.

François Legendre

Université Paris-Est, ERUDITE, CEE et TEPP (FR CNRS n° 3126) ; f.legendre@u-pec.fr

Articles du même auteur

Yannick L’Horty

Université Paris-Est, ERUDITE, CEE et TEPP (FR CNRS n° 3126) ; yannick.lhorty@cee-recherche.fr

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Droits d’auteur

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